/ ЗАКОН /
На вопросы главного редактора журнала "ЗАКОН" Яна Пискунова отвечает министр юстиции Российской Федерации Александр Владимирович КОНОВАЛОВ
Родился 9 июня 1968 г. в г. Ленинграде. После службы в Вооруженных силах СССР (с 1986 по 1988 г.) и окончания СПбГУ в 1992 г. поступил на работу в органы прокуратуры на должность помощника прокурора Выборгского района г. Санкт-Петербурга. С октября 1992 по февраль 2005 г. замещал должности следователя прокуратуры Выборгского района г. Санкт-Петербурга, прокурора отдела по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности прокуратуры г. Санкт-Петербурга, заместителя прокурора, прокурора Московского района г. Санкт-Петербурга, заместителя, первого заместителя прокурора г. Санкт-Петербурга, прокурора Республики Башкортостан. С ноября 2005 по май 2008 г. - Полномочный представитель Президента РФ в Приволжском федеральном округе. Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 736 назначен на должность министра юстиции Российской Федерации. Действительный государственный советник юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук. Награжден государственными наградами, в том числе орденом Почета.
- Александр Владимирович, какие задачи стоят перед VI Петербургским Международным Юридическим Форумом? Какие темы в этот раз будут приоритетными и какие вызывают лично у Вас наибольший интерес?
- На протяжении шести лет миссия Форума остается неизменной - это продвижение идей значимости как концептуальных основ права, так и его модернизации в контексте происходящих сегодня на мировой арене глобальных изменений. Сюда входит и содействие налаживанию диалога между представителями различных правовых систем с целью выработки единых подходов к развитию права, и использование лучшего опыта зарубежных партнеров для решения задач развития российского законодательства. Важным результатом работы Форума, безусловно, является то, что он стал уникальной платформой для обмена мнениями и опытом для представителей современной юридической науки и образования.
Как и в предыдущие годы, организационный комитет Форума тщательно подошел к формированию его деловой программы. Было учтено более тысячи предложений, поступивших от участников Форума. В разработке программы приняли активное участие представители международных профессиональных объединений юристов, крупных транснациональных компаний, ведущих юридических фирм мира.
Пленарное заседание, которое пройдет с участием Председателя Правительства РФ, в этом году будет посвящено теме "Доверие к праву - путь разрешения глобальных кризисов". Помимо него, в рамках Форума организованы свыше 50 круглых столов и ряд тематических конференций.
Знаковым событием официальной программы Форума станет международная конференция "Современная конституционная юстиция: вызовы и перспективы", которая посвящена 25-летнему юбилею деятельности Конституционного Суда РФ, в ней примут участие председатели конституционных судов других государств и руководители международных организаций.
- Продолжит ли Форум показывать положительную динамику? Сколько стран в этом году, по Вашим прогнозам, могут быть представлены на Форуме? - В 2015 г. в Форуме приняло участие свыше 3500 делегатов из 84 стран. Ожидаем, что в мае 2016 г. Форум примет еще больше гостей - представителей всех мировых правовых систем и всех направлений юридической профессии. Динамика будет положительной, хотя измерять ее мы привыкли не столько количественными, сколько качественными показателями.
- Какие вопросы правового характера, связанные с участием России в межгосударственных объединениях, например Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), Вы бы назвали приоритетными? Обсуждаются ли вопросы правового сотрудничества, правовой помощи между странами - участницами различных блоков?
- На площадке Форума состоится уже вторая научно-практическая конференция "Идея верховенства права в государствах - членах Шанхайской организации сотрудничества". ШОС обладает существенным потенциалом влияния на развитие идеи верховенства права. Целями организации являются укрепление между государствами-членами доверия, дружбы и добрососедства, развитие многопрофильного сотрудничества для поддержания мира, безопасности и стабильности в регионе. В этом году программой конференции предусмотрено обсуждение вопросов в рамках трех тематических блоков: теория и концепция права; состояние законодательства государств - членов ШОС, наблюдателей и партнеров по диалогу; практика правоприменения.
Кроме этого, на площадке Форума состоится уже ставшая ежегодной международная конференция стран - участниц Евразийского экономического союза (ЕАЭС) на тему "Акты органов Евразийского экономического союза: место в национальных правовых системах". На ней планируется обсудить различные аспекты взаимодействия государств - членов ЕАЭС, в частности связанные с дальнейшим развитием сотрудничества по вопросам евразийской интеграции.
- В этом году исполняется 20 лет со дня вступления России в Совет Европы. В год юбилея, однако, есть много причин для беспокойства по поводу дальнейшего участия России в СЕ и выполнения ею соответствующих обязательств. Есть ли основания для такого беспокойства с точки зрения Минюста - органа, обеспечивающего представительство Российской Федерации в ЕСПЧ?
- Российская Федерация выполняет свои обязательства по Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в том числе касающиеся исполнения постановлений ЕСПЧ. На национальном уровне эта работа носит комплексный характер и нацелена на обеспечение имплементации положений Конвенции и практики ЕСПЧ в российскую правовую систему.
В качестве одного из главных приоритетов определено решение проблем, носящих системный характер, например проблемы необоснованных задержек в исполнении судебных актов, необоснованного и чрезмерно длительного содержания под стражей, необеспечения надлежащих условий в учреждениях уголовно-исполнительной системы. Особое внимание уделяется совершенствованию существующих и созданию новых эффективных национальных средств правовой защиты, что позволяет, как показала практика, достаточно быстро переломить ситуацию и сократить поток жалоб в Европейский суд. Статистика последних лет свидетельствует об устойчивом сокращении количества жалоб против Российской Федерации. За прошлые четыре года оно сократилось практически в четыре раза - с 40,3 до 9,2 тыс. жалоб. А по количеству подаваемых в ЕСПЧ жалоб в расчете на численность населения Россия из 47 стран Совета Европы стабильно находится в третьем десятке стран.
Другое дело, что некоторые проблемы требуют существенного реформирования законодательства и правоприменительной практики, а также выделения значительных дополнительных бюджетных ассигнований, и, соответственно, более длительного времени для их решения. Мы нацелены на то, чтобы продолжить необходимую работу с учетом международных стандартов, рекомендаций Европейского суда и Комитета министров Совета Европы.
Не могу не сделать акцент и еще на одном важном вопросе, а именно на том, что успешная имплементация положений Конвенции в национальные правовые системы не всегда связана только с эффективностью внутригосударственных механизмов. Исполнению ряда постановлений Европейского суда препятствует и то, что ЕСПЧ при их вынесении нередко выходит за пределы своей субсидиарной роли и юрисдикции.
За последнее время Европейским судом принято несколько постановлений, в которых дано истолкование конституционных прав и свобод, в том числе детализированных в конкретных законах, отличное от истолкования, ранее данного Конституционным Судом РФ. Учитывая приоритет Конституции для правовой системы России, такие подходы Европейского суда создают объективные трудности для исполнения соответствующих постановлений.
- В прошлогоднем интервью нашему журналу Вы высказались за разрешение вопроса о соотношении национальной Конституции и Конвенции о защите прав человека в пользу приоритета первой.
В 2015 г. законодательно была оформлена процедура, по сути, пересмотра правовых позиций ЕСПЧ Конституционным Судом РФ, которая уже стала объектом критики со стороны Венецианской комиссии. Ведется ли здесь какой-то диалог в правовой плоскости или разногласия носят принципиальный характер и могут быть разрешены только политически?
- Мы никогда не отрицали первенства ЕСПЧ в части применения и толкования норм Конвенции. Однако тенденцией последних лет в практике Суда стало существенное расширение этого толкования, причем с фактической переоценкой смысла положений национальных законов, вплоть до национальных конституций. И вот в этом мы видим отступление от принципа субсидиарной роли Суда по отношению к юрисдикциям стран-участниц - в части толкования норм собственной Конституции приоритет должен быть сохранен за каждой конкретной юрисдикцией, включая, разумеется, и Российскую Федерацию. Так что в этой части наши разногласия с практикой ЕСПЧ и подходом Венецианской комиссии носят принципиальный, но, в нашем понимании, не политический, а сугубо юридический и методологический характер.
Мы не считаем, что возможности для диалога исчерпаны, и надеемся, что наша позиция - кстати, ее разделяет, и подчас даже в существенно более жестком варианте, целый ряд других государств, - будет услышана Европейским судом и Советом Европы.
Создание упомянутого Вами механизма не является отказом Российской Федерации от международных договоров, в том числе Конвенции о защите прав человека и основных свобод, или пересмотром решений ЕСПЧ. Оно имеет целью разрешение Конституционным Судом противоречий, возникающих в связи с принятием международным органом решений на основании истолкования международных договоров, расходящихся с Конституцией РФ. По сути, речь идет об установлении параметров и пределов адаптации подходов ЕСПЧ к национальной правовой системе в наиболее сложных и весьма редких случаях.
- Пока известно только об одном деле, правовую позицию ЕСПЧ по которому оценил Конституционный Суд РФ, - деле "Анчугов и Гладков против России". Какие еще дела могут стать предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в ближайшее время по инициативе Правительства и Президента? Стоит ли ожидать направления в Конституционный Суд запроса по постановлению Европейского суда по правам человека по делу ЮКОСа, несогласие с которым неоднократно высказывал Минюст?
- Вывод Конституционного Суда РФ о невозможности исполнения в Российской Федерации постановления ЕСПЧ по делу "Анчугов и Гладков против России" подтверждает обоснованность позиции Минюста России о наличии в данном постановлении прямых противоречий положениям Конституции РФ. Вопрос о предъявлении аналогичных запросов по другим делам, в том числе применительно к дополнительному постановлению по делу "ОАО "НК "ЮКОС"" против России", будет решен после проведения консультаций с компетентными государственными органами.
- Одна из конференций на Форуме будет посвящена современным вызовам для юридической профессии в России и мире. Какие вызовы, на Ваш взгляд, сегодня являются главными?
- Современный мир настолько сложен и многообразен, что вызовы и риски могут таиться везде, даже, казалось бы, в тех новых реалиях, которые на первый взгляд ничего, кроме преимуществ, в себе не несут: взять, к примеру, чрезвычайно популярную сегодня концепцию Big data - наряду с выгодами, которые приносит сверхсовременная обработка гигантских объемов данных, можно прогнозировать и угрозу неоправданного вторжения в частную сферу, и риски размывания и полной утраты привычных подходов и логик. Эта же концепция проецируется сегодня и на применение права - его традиционные концептуальные основы сегодня все больше растворяются в вале новых практик и инструментов, обслуживающих конкретные интересы конкретных лиц, часто в полном отрыве от принципов разумности и справедливости, в изоляции от интересов общества и других лиц и во вред им. В рамках существующей внешнеполитической ситуации можно говорить об определенном кризисе реализации принципов международного права, общепризнанных прав человека и гражданина. Не секрет, что одни и те же факты и обстоятельства порою диаметрально противоположным образом оцениваются представителями различных стран, получают разную юридическую квалификацию. В данных обстоятельствах особенно важен диалог экспертов, выработка единых подходов к пониманию терминов и норм международного права, взаимоприемлемых решений, направленных на неукоснительное соблюдение Устава ООН и других международных документов. В прошлые годы мы неоднократно обсуждали эти вопросы. И на предстоящем Форуме большинство дискуссионных сессий если не прямо, то косвенно будут затрагивать данную тему.
В числе вопросов, стоящих перед российской правовой системой, я бы отметил реформирование рынка профессиональной юридической помощи. Эта проблема требует приложения усилий всего юридического сообщества.
В прошлом году межведомственной рабочей группой был подготовлен проект Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи, которая направлена на упорядочение системы оказания квалифицированной юридической помощи и реформирование института адвокатуры. Ею предусмотрено развитие и поддержание конкуренции на рынке профессиональных юридических услуг путем ограничения доступа на него недобросовестных участников, создание механизма регулярного профессионального совершенствования и подтверждения квалификации адвокатов, а также введение механизма отстранения от профессиональной деятельности.
- Как бы Вы оценили состояние системы юридического образования в России? Что нужно сделать, по Вашему мнению, чтобы повысить качество юридического образования? Какие современные методики обучения могли бы этому способствовать?
- Российское юридическое образование отражает те процессы, которые происходят в системе образования в целом. Важно понимать, что обеспечение качества юридического образования - задача, которая не может быть решена только административными или финансовыми усилиями государства, без участия общества. Дело не только в существовании большого количества юридических факультетов в непрофильных вузах, в которых тяжело обеспечить надлежащее кадровое и материально-техническое обеспечение образовательного процесса. В нашей стране существует достаточно устойчивый спрос со стороны выпускников школ и их родителей на получение не столько качественного образования, сколько диплома об образовании, который видится определенной путевкой в жизнь, независимо от способностей и возможностей самого студента, полученной им формально специальности. Процесс обучения в вузе воспринимается как необходимый процесс социализации, независимо от реального результата обучения. Само содержание полученных знаний и квалификаций, его взаимосвязь с будущей карьерой выпускника, к сожалению, по-прежнему не оцениваются и не ценятся должным образом.
Как известно, платежеспособный спрос всегда порождает предложение, особенно в такой престижной сфере, как юриспруденция. Таким образом, количество обучающихся студентов не соответствует объективным возможностям университетов. Некоторые студенты не требуют от преподавателей и администрации вуза добросовестного обеспечения образовательного процесса, так как им нужны не знания, а получение диплома без лишних хлопот. Такая совокупность факторов в некоторых вузах превращает образовательный процесс в профанацию, причем на уровне не только бакалавриата, но и магистратуры и даже аспирантуры. Задача юридического образования, как и задача образования в целом, состоит в том, чтобы найти оптимальное сочетание теоретической подготовки, которой отечественная высшая школа традиционно отдает приоритет, с практическими аспектами дальнейшей деятельности выпускников юридических вузов. Рынок желает получить специалиста, готового к решению практических задач. Для этого к образовательному процессу нужно привлекать лучших практиков, которые способны и готовы передавать свои навыки и знания. Важно, чтобы сами потенциальные работодатели могли четко сформулировать требования, которые они предъявляют к выпускникам, вместе с вузами определить, как их обеспечить.
Существенным вкладом в улучшение качества юридического образования я считаю практически реализованную Ассоциацией юристов России концепцию общественной аккредитации юридических вузов - это прямая дорога к появлению прозрачного и объективного рейтинга правовых школ, ориентируясь на который и абитуриенты, и работодатели смогут сделать правильные выводы и правильный выбор.
- Как Вы относитесь к идее единого квалификационного экзамена для юристов?
- На настоящий момент законодательство предусматривает дополнительные экзамены для занятия должностей судей, нотариусов и адвокатов. Проектом Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи предусматривается введение специализации для претендента на статус адвоката при сдаче им вступительных экзаменов. Предполагается обеспечить возможность сдавать экзамены как по одному, так и по нескольким специализациям на выбор. Думаем, что такой подход - экзамен "на входе" в конкретную профессиональную специализацию - должен быть сохранен как приоритетный. При этом даже он не является панацеей - определенный стандарт качества услуг юриста может быть обеспечен только совокупностью факторов, в том числе таких, как жесткий внутрикорпоративный контроль и развитая система общественной экспертизы рекомендованных юристами решений. Тем более вряд ли такой панацеей может стать единый экзамен, который по определению предполагается более простым и преодолимым, чем экзамен "на входе". В конечном счете все расставят по местам только наличие в стране квалифицированного спроса на услуги юристов разных специализаций, трезвый и грамотный подход заказчиков юридической услуги к выбору специалиста, доступность объективной информации о профессиональном уровне правоведов и взаимосвязи этого уровня с репутацией вузов, которые их выучили.
- Оцените перспективы реализации концепции реформирования юридических услуг. Ограничится ли такое реформирование введением профессионального представительства в высших судах или же стоит ожидать варианта с полноценной адвокатской монополией?
- Практика законодательного регулирования деятельности по оказанию юридической помощи в странах с развитой правовой системой во многом схожа с тем порядком, который определен в качестве цели реализации Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи. Общим признаком данного правопорядка является осуществление деятельности по оказанию юридической помощи именно адвокатами.
Исследование опыта правовых систем государств мира, проведенное в рамках подготовки Концепции, показало, что более чем в половине государств, где проводилось такое исследование, существует адвокатская монополия на весь спектр юридических услуг де-юре. Более 20% стран имеют адвокатскую монополию на весь спектр юридических услуг де-факто, 14% - исключительное право адвокатов на судебное представительство. И только в 10% государств (Россия, Албания, Республика Конго, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Украина, Эстония) предусмотрено исключительное право адвокатов лишь на представительство по уголовным делам и в некоторых случаях - в ходе конституционного судопроизводства.
Вместе с тем вопрос установления исключительного права адвокатуры на судебное представительство и иные аспекты реформы будут еще не раз рассматриваться в ходе реализации государственной программы "Юстиция" во взаимодействии с заинтересованными органами государственной власти и организациями. Мы исходим из того, что реформа адвокатуры должна не "спускаться сверху", а становиться делом всего профессионального сообщества, плодом его честных, конструктивных и компетентных дискуссий.